Преференциальные режимы: разделение в условиях унификации

Резолюция по итогам круглого стола на тему:

«Преференциальные режимы: разделение в условиях унификации»

В ходе дискуссионной сессии, организованной Центром международных и сравнительно правовых исследований 17 мая 2019 года в рамках IX Петербургского Международного Юридического Форума ведущие российские и зарубежные эксперты, представители органов государственной власти и заинтересованного бизнеса обсудили проблемы, связанные с установлением специальных правовых режимов для отдельных участников оборота. В целях решения выявленных проблем в ходе обсуждения были выработаны подходы к реформированию действующего регулирования, учитывающие лучшие международные практики.

По итогам дискуссии сделаны следующие выводы:

  1. Преференциальные режимы – результативный инструмент стимулирования развития экономики отдельных регионов и государства в целом, поскольку позволяет привлекать дополнительные инвестиции. Однако инвестиционная привлекательность таких режимов снижается в отсутствие унифицированного подхода к регулированию, когда инвестиционное законодательство противоречит себе и местами дублируется.
  2. Преференциальные режимы в России характеризуются избыточностью их видов, бессистемным законодательным регулированием и терминологическими расхождениями. Не прояснённым является также и вопрос, допустимо ли комбинирование преференций при осуществлении инвестором деятельности одновременно в рамках нескольких режимов. Выявленные особенности регулирования преференциальных режимов в России позволяют говорить о недостаточной эффективности действующего законодательства в этой сфере.
  3. Действующие преференциальные режимы содержат в себе многие риски для ведения предпринимательской деятельности. Во-первых, они не позволяют ясно просчитать налоговые риски. Если в отдельных случаях эксклюзивность режимов налицо, как в случае со свободным портом Владивосток в отношении налогообложения, то в остальных даже детальное обращение к нормативным актам не позволяет легко установить налоговое бремя. Разумно поставить под сомнение существование преференциальных режимов в таком разнообразии без перекрёстных связей.
  4. Во-вторых, использование преференциальных режимов несёт в себе также и риски нарушения антимонопольного законодательства. Снижения этих рисков можно было бы достичь посредством введения единых критериев разграничения публично-частного партнёрства и государственных закупок, а также установления открытого перечня критериев оценки эффективности проектов.
  5. С другой стороны, наличие разных преференциальных режимов оправдано в России постольку, поскольку отдельные территории страны отличаются друг от друга по своему уровню развития и доступа к ресурсам. Успешным примером функционирования преференциальных режимов в их комбинации друг с другом может быть названа система и структура преференций, действующих на Дальнем Востоке.
  6. Спорным является подход, при котором в дополнение к финансовым и налоговым льготам преференциальные режимы могли бы включать в себя ещё и снятие административных барьеров на пути к реализации проектов на соответствующей территории. Снятие административных барьеров не должно являться преференциальным условием инвестирования, а должно быть доступным для всех участников оборота.
  7. По итогам анализа судебной практики споров с участием инвесторов в России выделены следующие основные категории таких споров: оспаривание действий государственных органов по применению отдельных элементов льготных режимов; оспаривание проведения проверок, не предусмотренных режимом преференций; оспаривание отказов в признании статуса резидента, то есть субъекта, подпадающего под действие режима преференций.
  8. Кроме того, в спорах с участием инвесторов в России наблюдается следующая тенденция: поскольку инвесторам не всегда предоставляется полный спектр законных преференций, суды чаще всего удовлетворяют их заявленные требования. Существующие споры касаются исключительно ситуаций, когда инвесторы оспаривают отдельные решения государственных органов. При этом нет споров, где бы ставились под сомнение какие-то принципиальные моменты деятельности рассматриваемых правовых режимов, такие как, например, общая законность применяемого режима. Также практически отсутствуют споры инвесторов между собой, вытекающие из их статуса резидентов таких преференциальных режимов.
  9. Один из способов повышения эффективности преференциальных режимов в России – закрепление единых принципов их функционирования. Предлагается установление в базовом законе общих критериев определения применимости преференциальных режимов, при этом необязательно с привязкой к территории. В этом отношении примечателен опыт Польши, где созданные ранее специальные экономические зоны перестали справляться с возложенными на них задачами, особенно после присоединения Польши к ЕС. Наряду с этими зонами, функционирующими до 2026 г., в Польше с 2018 г. действует единая экономическая зона на территории всей страны. При её создании Польше удалось не только унифицировать подходы, но ещё и сформулировать их в отрыве от территориальной привязки. При коллизии между двумя режимами, сосуществующими до 2026 г., применяются льготы того режима, в котором они были представлены первыми.
  10. Иного подхода по улучшению регулирования придерживается Австрия, активно использующая «регуляторные песочницы». Эти регуляторные эксперименты не представляют собой преференциальный режим в строгом смысле, но могут послужить способом определения лучших подходов к регулированию и помогают вести структурированный диалог между участниками рынка и регуляторами. Один из российских примеров действия таких «песочниц» на практике – Федеральный закон «О международных компаниях и международных фондах» от 03.08.2018 N 290-ФЗ. Этот федеральный закон – один из элементов участия государства в «регуляторной конкуренции», наглядно демонстрирующий, что для привлечения инвесторов нужны нетривиальные решения при создании системы преференциальных режимов, как это было сделано этим законом в отношении международных компаний.
  11. Унификация регулирования может быть осложнена еще таким аспектом, как выбор права сторонами коммерческих договоров в контексте международного частного права. Одна из тенденций, наблюдаемая в ЕС в этом отношении, которая может стать барьером на пути унификации – допущение раздробления применимого права и, как следствие, исключение отдельных правил из сферы применимого права.